济南市住房和城乡建设局关于印发《济南市房屋建筑工程“三包一挂”专项整治行动方案》的通知

各区县住房城乡建设局，济南新旧动能转换起步区管委会建设管理部、济南高新区管委会建设管理部、市南部山区管委会规划发展局，各有关单位:

为全面整顿建筑市场秩序，规范各方主体行为，营造良好市场环境，结合《关于印发山东省建筑市场专项整治三年行动方案的通知》（鲁建建管字〔2022〕4 号），经研究，我局制定了《济南市房屋建筑工程“三包一挂”专项整治行动方案》，现印发你们，请认真遵照执

济南市房屋建筑工程“三包一挂”

专项整治行动方案

为进一步规范我市建筑市场秩序，有效遏制房屋建筑工程中违法发包、转包、违法分包及挂靠（简称“三包一挂”）等违法违规行为，保证工程质量和施工安全，维护参建各方主体的合法权益，根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程质量管理条例》《建筑工程施工许可管理办法》《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》等法律法规，我局决定在全市范围内开展为期两年的房屋建筑工程“三包一挂”专项整治行动，特制定本工作方案。

一、工作目标

查找我市当前建筑市场承包与发包存在的突出问题，压实各区县（功能区）住房城乡建设主管部门监管责任，依法查处违法违规市场主体,打击“三包一挂”行为，查处一批社会影响大、反映比较集中的典型案例，并向社会公开曝光。强化信用体系建设和应用，进一步优化营商环境，营造诚信守法、公平竞争、追求品质的市场环境，促进我市建筑业高质量发展。

二、工作重点

（一）强化“两场联动”

通过“三包一挂”专项整治行动，进一步加强建筑市场与施工现场“两场联动”，强化内部联系沟通，及时移送监管结果，形成综合监管机制，提高监管效率，规范市场主体履约行为，依法实施信用管理，推进项目建设全过程闭环式监管。通过“双随机一公开”监督检查、日常巡查、建筑市场第三方辅助巡查等方式，检查企业资质、合同履约、人员履职、“三包一挂”存在的违法违规行为，发现违法违规线索，分类分级监管，采取限期整改、撤回资质证书、行政处罚等多种措施从严处置。

各级质量安全监督机构在日常监督检查中，将项目经理、项目总监等主要现场管理人员在岗履职及实名制考勤、施工许可、“三包一挂”存在的违法违规行为列入日常巡检重要内容，发现的问题及时处理。

（二）规范市场行为

1.严格基本建设程序。新建、改建、扩建房屋建设工程必须按照建设程序规定，依法办理施工许可手续。严肃查处建设单位未严格遵守招投标法等法律法规规定应招未招、规避招标。对未取得施工许可证擅自施工等违反施工许可管理办法的，依法停止项目施工，并严肃追究有关单位及相关责任人的责任。

2.严禁违法发包。重点查处建设单位违反法定程序发包、将工程项目发包给不具有相应资质条件的单位或个人、将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位。

3.严禁违法分包。重点查处总承包单位将承包的工程分包给个人、专业承包单位将非劳务作业部分再进行分包、劳务分包单位将承接的劳务作业内容再进行分包、分包单位不具备资质条件等情形，以及专业作业承包人除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大中型施工机械设备、主要周转材料费用的情形。

4.严禁转包。重点查处承包单位将所承包的工程内容全部转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人，将所承包的工程内容肢解以后以分包的名义全部转给其他单位或个人；施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的情形。

5.严禁出借资质。重点查处转让、出借企业资质证书或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程。分包工程发包人没有将其承包的工程进行分包，在施工现场所设项目管理机构的项目负责人、技术负责人、项目核算负责人、质量管理人员、安全管理人员不是工程承包单位人员的，视同允许他人以本企业名义承揽工程。

6.严禁挂靠。重点查处没有资质的单位或个人借用其他单位的资质承揽工程、有资质的单位相互借用资质承揽工程的情形。

7.严格人员到岗履职。重点查处施工和监理单位现场主要管理人员未到岗履职、未按实名制规定考勤、派驻施工现场的主要管理人员与投标文件或合同约定不一致、擅自变更管理人员等。

8.严查企业资质。企业取得资质后不能保持资产、主要人员、技术装备等相应资质标准要求的，责令限期整改，整改期间不得申请资质升级、增项，不能承揽新的工程；逾期不达标的，提请资质许可机关撤回其相应资质证书。

（三）加强合同履约管理

按合同履约是推动工程建设项目顺利实施的重要前提，以合同履约监管为主线，创新监管模式，落实监管责任，打击“三包一挂”等违法违规行为，持续规范建筑市场秩序。

1.建立济南建筑市场综合服务管理平台（以下简称“服务平台”），归集建筑市场主体、项目、合同、实名制考勤等信息，将施工总承包合同、工程总承包（EPC）合同、联合体施工合同、专业承包合同（含建设单位依法发包的专业工程）、劳务分包合同以及监理合同等信息全部纳入服务平台管理，形成建筑工程“合同图谱”。

2.2024年起，试点房屋建筑工程发承包合同网上签订，试点结束后全面推行。发承包双方通过服务平台履行合同网签手续、加盖电子签章。发承包双方对通过服务平台签订的合同文本真实性、完整性、合法性负责。发承包双方不得在线下另行订立背离合同实质性内容的其他协议。合同发生变更，应通过服务平台签订变更合同，加盖发承包双方电子签章，完成在线合同变更工作。在线订立合同时应约定承包范围、工程造价（附合同造价文件）、工期（含开工、竣工日期）、质量标准、价款（过程）结算及支付方式、变更处理、承担风险内容范围、验收与竣工结算以及合同争议解决等事项，明确工程量计量、新增和变更工程价款、现场签证和索赔等结算依据的程序、方法和时限。分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付。

企业通过服务平台签订的合同作为企业业绩入库的重要基础依据。

3.各级住建部门、质量安全监督机构要在日常巡查和检查中，加大对合同履约情况的监督检查。通过合同履约、人员履职情况，对比施工现场情况与服务平台合同信息，对招投标、施工许可、建设规模、工程内容、合同金额、主要项目管理人员等信息，查看是否存在未取得施工许可证施工（含提前介入质量安全监督未履行承诺），建设单位将土石方、桩基等非单独立项工程另行发包给总承包以外的单位施工等违法发包行为。对服务平台信息与现场情况不一致、未及时上传服务平台、提供虚假合同或虚假承诺的，对相关单位负责人进行约谈并严肃查处，记入不良行为并在信用评价中予以扣分；情节严重的，对其进行市场准入限制。

（四）畅通举报渠道

鼓励通过电话、来信来访、“12345”市民热线等方式，举报建筑市场违法违规行为,对反映的问题线索进行全面核查并建立问题举报线索台账，对存在“三包一挂”的违法行为严肃查处。

（五）推行“一案双查”

按照“一案双查”原则，凡是发生生产安全事故的，既查企业资质和安全生产条件，又查“三包一挂”行为；凡是发生欠薪上访问题的，既查保障农民工工资支付制度落实情况，又查“三包一挂”违法行为。

（六）加强宣传引导

注重普法宣传与执法同步推进，以规范执法促进精准普法，以深度普法推动严格执法。坚持检查必执法、执法必普法，到企业及项目现场检查时，进行普法宣传警示，帮助行政相对人正确理解法律规定，提高建筑市场主体知法、懂法、守法意识。

（七）推动综合监管

推行审批、监管、处罚综合监管方式，切实落实“谁审批、谁负责，谁主管、谁监管”工作要求，各级住建部门应加强与行政审批部门的有效审管互动，与城市管理部门采取联合执法，使执法过程贯穿事前、事中、事后全过程，提高执法效率，打击违法行为，对发现的“三包一挂”等行为严查快处、应罚尽罚。凡存在“三包一挂”违法行为的项目、企业及个人实行一票否决制度，两年内不得参与评优表彰、政策试点、项目扶持等活动。

（八）提高数字监管水平

深入探索大数据建筑市场监管模式，通过对接有效数据，归集管理项目、企业、人员等数据要素，利用人工智能等信息技术手段进行数据对比分析，构建建筑工程领域违法行为监督数据模型，发现监管线索，及时预警并依法处置。

三、实施步骤

（一）动员部署阶段（2023年12月底前）    

各区县（功能区）住建部门、质量安全监督机构要结合实际制定切实可行的工作方案，建立项目清单，统筹监管力量，细化责任分工，认真组织实施，确保此次专项整治工作落到实处。各区县建筑市场监管科室负责人为联络员。工作方案于2023年12月31日前报市住房城乡建设局专项整治领导小组办公室，邮箱：sjwjzyglc@jn.shandong.cn。

（二）全面整治阶段（2024年1月-2024年12月）

各区县（功能区）住房城乡建设部门、质量安全监督机构要根据工作方案，扎实开展专项整治工作，建立项目清单及问题清单，对照整治内容逐项排查，对检查发现的违法违规行为，逐项登记入册、跟踪督办、限时销号，依法查处违法违规的单位和个人，通报一批违法违规典型案例。推动信息系统全面对接，加强与审批、城管等部门之间的工作协同，完善线索移交机制。整治行动过程中，对政策实施效果进行分析评估，形成中期评估报告，并根据评估情况进一步调整优化实施方案。

（三）督导攻坚阶段（2025年1月-2025年6月）

结合中期评估，针对整治行动发现的难点堵点问题，加大整治攻坚力度，持续推进问题整改；对查处不严、整改不到位的问题，实施挂牌督办，加大查处力度；对于频发的共性问题，完善政策措施，堵住制度漏洞，确保专项整治行动质量。

（四）巩固提升阶段(2025年7月-2025年12月)

各区县（功能区）住建部门要对“三包一挂”专项整治行动进行总结,分析共性问题，提炼成熟经验，形成可复制推广的制度性成果和总结报告，于2025年12月15日前报市住房城乡建设局专项整治领导小组办公室。

四、工作要求

（一）加强领导，提高站位。加强建筑市场发包承包管理，打击“三包一挂”违法行为，是优化我市营商环境、推动建筑业高质量发展的重要举措。各级住建部门要统一思想，提高站位，成立整治“三包一挂”领导小组，加强对专项整治行动的组织领导。

（二）严密组织，常态长效。各级住建部门主要领导要专题安排，分管领导要督导落实，检查过程切实做到不走过场，认真履行职责。对问题处理严格依法依规，对企业和人员精准实施资质降级或撤回资质、停业整顿、罚款等行政处罚。通过整治行动，通报一批、处罚一批“三包一挂”违法行为，对典型案例进行曝光，以案示警，形成震慑。

（三）加强督导，提升总结。市住房城乡建设局结合每年的“双随机一公开”督导检查、随机抽查等形式，对各区县（功能区）开展专项整治工作进行复查，对流于形式、整治不彻底、落实不到位的区县（功能区）住建部门进行通报并抄送区政府。各区县（功能区）住建部门要持之以恒抓好建筑市场发包承包管理，每季度结束后5个工作日内报送《建筑市场违法违规行为汇总表》（附件3），分析总结典型案例、经验成果、存在的问题及意见建议，确保“三包一挂”专项整治行动取得积极成效。